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​Economía

El sector cooperativo y solidario y la reforma tributaria

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Jarrison Martínez C.

Sociólogo, politólogo, MBA administración
Coordinador de investigaciones
Instituto de Economía Social y Cooperativismo –INDESCO-
Universidad Cooperativa de Colombia  

El pasado 19 de octubre el Gobierno Nacional radicó ante el Congreso de la República el proyecto de Ley “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”, es decir, la llamada reforma tributaria.

Esta reforma se presenta en un momento especial del país, de una parte, la caída en los precios del petróleo ha generado un profundo déficit fiscal, el cual se estima en cerca de 23 billones de pesos. Los últimos gobiernos centraron su política económica en la explotación de los recursos minero-energéticos y las garantías a la inversión extranjera, abandonando la política de desarrollo de la industria nacional y del sector agropecuario. De otra parte, se busca poner fin a un conflicto armado que ha afectado la sociedad colombiana por más de 50 años, para lo cual se han firmado unos acuerdos de paz que establecen reformas políticas, sociales y atención a las víctimas del conflicto, lo que debe redefinir la dirección de la inversión pública para garantizar la implementación de los acuerdos.
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     Imagen tomada de: http://bit.ly/2gJzkl1

La propuesta de reforma tributaria, busca incrementar los ingresos del Estado ampliando los impuestos indirectos e incrementando la base de contribuyentes; el IVA pasará del 16% al 19%, se establece un nuevo impuesto a la gasolina con el evidente incremento en el precio de los productos y se pretende que quienes devengan ingresos superiores a $ 2.750.000 paguen impuesto sobre la renta.

Mientras tanto, se mantienen las exenciones, exoneraciones y beneficios al gran capital y las trasnacionales. Igualmente, la reforma tributaria introduce una serie de modificaciones al régimen tributario especial que cobija las llamadas entidades sin ánimo de lucro, afectando seriamente este sector. 

Con frecuencia nos referimos a un conjunto de organizaciones con distintos conceptos: entidades sin ánimo de lucro –ESAL-, organizaciones solidarias, organizaciones no gubernamentales –ONGS-, organizaciones sociales y para referirse al conjunto se usan términos como sector solidario, tercer sector etc. En general, se hace referencia a unas organizaciones que se caracterizan por configurar una propiedad de carácter solidario, su propósito fundamental no es la generación de lucro sino el cumplimiento de su objeto social, por tanto, reinvierten sus excedentes en el cumplimiento de sus objetivos. 

Desde una perspectiva sociológica, las organizaciones sin ánimo de lucro se orientan por valores y principios fundamentales para el desarrollo y la cohesión social. Diversos investigadores han insistido en el papel que cumplen determinados valores para el desarrollo de una sociedad (Bourdieu, Coleman, Putman, Kliksberg, Etzioni, Sen, Nussbaum). Valores como la confianza, solidaridad, cooperación, reciprocidad son un componente fundamental que favorece los emprendimientos colectivos y la creación de comunidades, “las verdaderas comunidades están unidas por valores, normas y experiencias compartidas por todos sus integrantes. Cuanto más profundos sean estos valores y más firmemente se los sustente, tanto más intenso será el concepto de comunidad”. (Fukuyama, 2004). Son precisamente las prácticas y organizaciones solidarias el vehículo idóneo para la circulación y fortalecimiento de este “capital social” y la formación de comunidades y sociedades más equitativas y democráticas.

Desde una perspectiva económica, el capital social también es productivo, genera riqueza, ingresos, empleos y redistribuye socialmente la riqueza producida por el trabajo humano, por tanto, tiene un valor concreto dentro de la economía de una nación. Virtudes como la honestidad, la solidaridad no sólo tienen merito como valores éticos, también tienen un valor económico tangible y ayuda al grupo al logro de objetivos compartidos que en su ausencia sería imposible alcanzar. 

Dichas organizaciones elevaron a la categoría de principio diferenciador, entre otros, el concepto del “sin ánimo de lucro”, ante el egoísmo e individualismo desbordado de la sociedad moderna. Del latín “lucrum”, ganancia, provecho o utilidad, esta palabra surgió con una connotación peyorativa, el filósofo español Roque Barcia expresaba: «Cuando la utilidad tuerce el buen camino, cuando es usurera, egoísta, cruel, toma distinta denominación: he aquí el lucro. El lucro es el abuso, casi el delito de la utilidad», Barcia sugiere que este matiz peyorativo proviene del latín y para ello cita a Tácito; “Valens ab lucra et quaestus infamis” ("Valente se había infamado por sus lucros)". 

Dichos valores, llamados por algunos “capital social”, reta la visión puramente economicista sobre la valoración que se hace de aspectos como el papel de los valores éticos y culturales y su impacto en el desarrollo; “aspectos como la capacidad asociativa, la confianza, la solidaridad, la conciencia cívica, también son valorados por su impacto económico, los cuales fueron profundamente desconocidas por el modelo económico tradicional”. (Kliksberg B, 1997).

EL SECTOR SOLIDARIO EN COLOMBIA

Bajo la figura de entidades sin ánimo de lucro existe en Colombia un amplio tejido de organizaciones sociales que han obtenido su reconocimiento jurídico: fundaciones, corporaciones, asociaciones, cooperativas, cajas de compensación familiar, sindicatos, asociaciones de padres de familias, cámaras de comercio, comunidades religiosas, medios de comunicación comunitarios, fondos de empleados, Juntas de Acción Comunal etc. Según el registro único empresarial y social –RUES- de la Confecamaras, para el año 2015 se habían registrado y actualizado ante las cámaras cerca de 234.322 entidades.
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     Tabla No. 1 información consolidada de entidades sin ánimo de lucro agosto 2015

Además de las entidades que se registran en las cámaras de comercio existen otras cuya certificación la expiden otras entidades de carácter público, cerca de 70 mil Juntas de Acción Comunal actúan en barrios y veredas, las organizaciones étnicas y religiosas se certifican ante el Ministerio del Interior y los sindicatos ante el Ministerio del Trabajo.

Hay una realidad que caracteriza a la gran mayoría de estas organizaciones, son principalmente micro y pequeños emprendimientos sociales: el grupo de profesionales o personas que conforman una fundación para prestar un servicio social, las personas que se asocian en una cooperativa, la familia que decide realizar acciones altruistas, la comunidad que se organiza para sumar su trabajo y producir asociadamente, etc. Uno de los subsectores más desarrollados es el cooperativo, cuyas estadísticas reafirman lo anterior. 

Según la Confederación Nacional de Cooperativas –CONFECOOP- (2014), el 95.1% de las cooperativas del país se encuentran en el rango de micro y pequeñas empresas, solo 39, es decir el 1%, pueden ser consideradas grandes cooperativas.  Similar situación presenta el resto de entidades sin ánimo de lucro, no más de 80 fundaciones podrían ser consideradas como grandes fundaciones de acuerdo con sus ingresos.

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     Grafico N.1 Número de cooperativas en Colombia según tamaño
 
De otra parte, estas organizaciones transfieren importantes recursos a la sociedad a través de sus programas sociales, beneficios a asociados, generación de ingresos y empleos. Solo el sector de cooperativas, fondos de empleados y mutuales reportó haber generado 240 mil empleos en el año 2014. Sin embargo, en los últimos tiempos se ha promovido una amplia estigmatización hacia este sector. Cuando la comisión de expertos para la reforma tributaria presentó su informe final, se inició una campaña sistemática tendiente a mostrar las cooperativas y fundaciones como los grandes evasores del país, escuchamos al Ministro de Hacienda y el viceministro argumentando la necesidad de la reforma tributaria para controlar la gran evasión fiscal de las cooperativas y fundaciones. Se buscó un “chivo expiatorio” para desviar la atención de la opinión pública y ocultar las verdaderas pretensiones del proyecto de reforma tributaria.

El país sabe quiénes son los grandes evasores de los impuestos públicos, según expertos el actual estatuto tributario tiene cerca de 250 exenciones, exoneraciones y beneficios en su absoluta mayoría dirigidas a la empresa privada de carácter lucrativo, especialmente al gran capital. De acuerdo con la Procuraduría General de la Nación, en Colombia se pierden aproximadamente 9.2 billones de pesos anualmente por prácticas de corrupción en la contratación pública. El origen de la corrupción en lo público, está en las decisiones que toma el administrador público, la llamada “clase política” que administra el estado, en el otro extremo están los contratistas, que en su gran mayoría son empresas privadas. No fueron las cooperativas o las Juntas de Acción Comunal los grandes contratistas del estado que desfalcaron la refinería de Cartagena –REFICAR-, duplicando los costos de su construcción; o quienes se beneficiaron de los recursos de Agro ingreso-seguro; o los contratistas del llamado carrusel de la contratación en la ciudad de Bogotá; o quienes quebraron Electri-caribe, prestando un mal servicio a la población. Los grandes actos de corrupción en la sociedad colombiana no son cometidos por las pequeñas organizaciones solidarias, que por el contrario, en su gran mayoría trasfieren de manera autogestionaria recursos a la sociedad.

LA REFORMA TRIBUTARIA Y SECTOR SOLIDARIO 

Bajo el supuesto de combatir la corrupción y la elusión la reforma tributaria pretende gravar con el impuesto sobre la renta y complementarios la mayoría de entidades sin fines de lucro. Estas, excepcionalmente podrán solicitar su calificación como contribuyentes del régimen tributario especial si cumplen una serie de requisitos y será la DIAN quien determinará si lo autoriza. Cada año deberán actualizar esta calificación y quien no cumpla con los requisitos que establecerá el gobierno serán determinadas como sociedades comerciales sometidas al régimen general de impuestos sobre la renta (Artículo 146, 147,148). Se establecen una serie de obstáculos para ser parte del régimen especial, será más fácil pagar un impuesto sobre la renta que no generan, que ser beneficiarios de este régimen tributario especial; En Colombia se premia más ser un privado lucrativo que un solidario redistributivo.  
La reforma define las actividades en que deben operar las entidades sin fines de lucro (artículo 150), excluyendo actividades económicas, lo que significa que las ESAL se reducen a actividades sociales o asistenciales. 

Por ello, organizaciones sin ánimo de lucro que desarrollen actividades económicas como financiación, producción, comercialización quedan grabadas por renta. En este artículo se plasma la visión de la comisión de expertos que sugirió sacar de régimen especial las entidades de la economía solidaría porque supuestamente compiten en condiciones “desleales” con el sector privado. Igualmente, se establecen una serie de condiciones impidiendo la contratación, bonificaciones, honorarios entre sus miembros hasta cuarto grado de consanguinidad. Si bien se busca controlar ciertas prácticas de corrupción que se han presentado, una implementación indiscriminada, afectará a un gran número de entidades, recordemos que muchas de ellas son micro y pequeñas empresas sociales que se configuraron por la iniciativa, recursos y trabajo asociado de sus integrantes, tengan o no vínculo familiar.

El artículo 150 propuesto, establece que las entidades sin ánimo de lucro que reciban o ejecuten recursos no reembolsables de cooperación internacional deberán acreditar que tanto el receptor de los recursos, como la recepción o ejecución de los recursos se encuentren registrados ante la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia APC. En la actualidad, diversas entidades de cooperación giran recursos directamente a pequeñas organizaciones, la llamada cooperación sur-sur o descentralizada, se verá afectada con esta medida que coloca nuevas trabas y requisitos. Otra medida que dificultará la transferencia de aportes y donaciones a las organizaciones sociales son las condiciones que se establecen para los beneficiarios de donaciones. Cualquier donación a una entidad que no esté dentro del régimen especial será gravada, por ejemplo; si una asociación de campesinos recibe una donación para un fondo de apalancamiento para sus actividades productivas esta deberá ser gravada por renta del 20%, (artículo 155).

La reforma coloca en cabeza de la DIAN la función de fiscalización de las entidades sin ánimo de lucro, la cual deberá organizar una dependencia encargada de esta función. Es paradójico que mientras la DIAN no cuenta con la planta de personal necesaria para controlar la verdadera evasión se pretenda su reestructuración para atender este sector. Según denuncia el sindicato de trabajadores, la entidad cuenta con 12.000 trabajadores, solo 2.000 están dedicados a labores de control de la evasión y procesos fiscales. La DIAN no es el organismo idóneo para la supervisión y control de un sector social como las ESAL, en esta materia la reforma tributaria excede sus alcances y termina violentando el derecho de los ciudadanos a asociarse solidariamente y la responsabilidad del estado de fomentar y proteger las formas asociativas y solidarias de propiedad. 
 
Igualmente, establece que todas las entidades sin ánimo de lucro deberán registrarse ante las Cámaras de Comercio, coloca bajo el ente de registro mercantil la función de expedir la personería jurídica de estas organizaciones, por demás, una entidad que ha encarecido los procesos de formalización. Se estima que las organizaciones sin fines de lucro aportan anualmente entre 1 millón a 1.5 millones en las distintas actividades que registran (certificado de existencia, actos administrativos, registro de libros, actas). Las entidades sin ánimo de lucro le aportan a las cámara de comercio cerca de 300 mil millones de pesos anualmente, sin embargo, no reciben ningún beneficio por parte de esta entidad. 

Con respecto al sector cooperativo, la reforma tributaria establece una tarifa única del impuesto sobre renta del 20%, eliminando la autonomía y destinación específica que tenía para educación formal. Desde el 2002 las cooperativas y mutuales fueron gravadas con un impuesto del 20% sobre la renta dándoles la autonomía de su inversión en educación formal a través de los mecanismos establecidos en el decreto 2880 de 2004 (fondos ICETEX, fondos propios, Secretarías de Educación, programa ACCES). En este período el sector cooperativo ha transferido cerca de 805 mil millones de pesos a la educación, beneficiando 3 millones de estudiantes. 

De manera perversa, la reforma introduce un artículo (163) que busca permitir la conversión de las cooperativas en entidades comerciales y la distribución de su patrimonio, lo cual modifica la ley 79 de 1987 -ley marco del cooperativismo- y la doctrina cooperativa que establece el carácter sin fines de lucro y la no repartición del excedente cuando una entidad cooperativa es liquidada, siendo transferido a otra entidad cooperativa. La intencionalidad de posibilitar la conversión de las cooperativas en entidades comerciales no es nueva, ya en el Plan Nacional de Desarrollo 2014, con motivo de la crisis de SALUDCOOP, se pretendió introducir un artículo similar. En el fondo se busca abrir una puerta para privatizar la propiedad solidaria que ha construido el cooperativismo y destruir su naturaleza como entidades sin fines de lucro.

Por último, la reforma establece en las zonas afectadas por el conflicto armado incentivos tributarios para las micro, medianas y grandes empresas, definiendo una exoneración del impuesto de renta desde el 0 al 50%. Lo paradójico es que las entidades sin fines de lucro son excluidas, cuando son precisamente las que más han aportado y aportarán a la organización para el trabajo, la defensa de los derechos humanos, de las víctimas y la construcción de paz en los territorios. 

CONSECUENCIAS Y ALTERNATIVAS A LA PROBLEMÁTICA

Esta visión fiscalista plasmada en la reforma tributaria afecta tanto a la población, en general, como al sector solidario en particular. Como ciudadanos y ciudadanas nos sumamos a las voces que rechazan una reforma tributaria regresiva que grava principalmente los sectores populares mientras mantiene exoneraciones al gran capital y trasnacionales. La reforma tributaria en materia de las entidades sin ánimo de lucro destruye capital social, desestimula la asociatividad solidaria de personas y comunidades y se constituye en una reforma en contra vía de los acuerdos de paz, pues estos, por el contrario, estipulan el fomento y garantías a las formas asociativas de la solidaridad.

Si bien se han presentado hechos de corrupción donde se han visto comprometidas entidades sin ánimo de lucro, estos se dan en medio de una situación generalizada en la sociedad colombiana, la corrupción, como un acto que busca el lucro personal por encima del interés colectivo, ha permeado diversos estamentos de la sociedad. Por ello, las organizaciones sin fines de lucro, deben comprometerse en la lucha a fondo contra la corrupción, tanto en lo público como internamente. Afianzar valores y principios, defender el “sin ánimo de lucro” como valor diferenciador y rechazar el que se nos trate como entidades lucrativas generadoras de renta, pues distorsiona nuestra razón de ser y el sentido de nuestras acciones, son tareas del momento. 

Los hechos evidencian la necesidad de actualizar los marcos normativos e institucionales para fomentar, regular y proteger el sector solidario, garantizando el respeto del derecho a la libre asociación y el cumplimiento de la función constitucional del estado colombiano de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de propiedad, (Artículo 58 C.N). Se requiere una institucionalidad que contribuya a la supervisión y control, pero también al fomento y protección de estas entidades. Es necesario una cámara para el registro del sector sin ánimo de lucro, como existe en otros países, lo que contribuirá a su ordenamiento, regulación y fomento, un instrumento en medio de una estrategia general concertada con las organizaciones de la sociedad civil. 

El hecho de que existan miles de organizaciones que con altruismo, solidaridad, transparencia y autogestión realizan actos en función del interés colectivo, demuestra que millones de personas actúan con valores éticos en función del bien común, en una sociedad, donde se impuso la cultura del interés individual, evidencia con sus acciones que el ser humano y la sociedad son transformables, como escribiera Eduardo Galeano: “Son cosas chiquitas, no acaban con la pobreza, pero quizás desencadenen la alegría de hacer, y la traduzcan en actos, y al fin y al cabo, actuar sobre la realidad y cambiarla, aunque sea un poquito, es la única manera de probar que la realidad es transformable”. 

Rechazar las pretensiones de una equivocada reforma tributaria y proponer alternativas, es una necesidad para la defensa de los intereses de la mayoría de la sociedad colombiana y el sector solidario. A su vez, es una oportunidad para construir espacios de unidad articulando acciones que fortalezcan su identidad, sus principios, y transforme la gran debilidad de este sector; su dispersión y fragmentación, visibilizando la real contribución que realizan en la construcción de una Colombia más justa, democrática y en paz.  



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